Verejné zdravotníctvo 2007/2-3

^***Slovenská zdravotnícka univerzita, Fakulta verejného zdravotníctva, Bratislava,

Dohovor o zákaze vývoja, výroby a hromadenia zásob bakteriologických (biologických) a toxínových zbraní a o ich zničení (ďalej „Dohovor“), ktorý je v SR publikovaný v Zbierke zákonov SR pod číslom 96/19751), zaväzuje zmluvné štáty prijať národné opatrenia na implementáciu základných povinností vyplývajúcich z tejto medzinárodnej normy. Približne od začiatku 90-tych rokov minulého storočia sa jeho zmluvné štáty orientovali na napĺňanie tohto záväzku prostredníctvom rozvíjania myšlienky prijať verifikačný mechanizmus k dohovoru, obdobného ako v oblasti nešírenia jadrových a zákazu chemických zbraní.

Vzhľadom na absenciu konsenzu medzi približne 150 zmluvnými štátmi o potrebe a účelnosti prijať takýto nástroj sa proces komplexnej národnej implementácie dohovoru v roku 2002 vrátil k pôvodnému konceptu naplnenia uvedenej povinnosti zo strany zmluvných štátov dohovoru individuálne, bez pomoci stanovenia univerzálnych parametrov. Tento krát však s podstatne väčším dôrazom ako v období predchádzajúcemu kolektívnemu prístupu k danej otázke. Na tento posun vo vnímaní predmetného záväzku stanoveného dohovorom mala predovšetkým odlišná medzinárodná situácia, ako bola v čase od prijatia tejto normy do rozpadu bipolárneho sveta. Okrem iného sa jej prejavmi stala zvýšená hrozba šírenia zbraní hromadného ničenia a ich zneužitia zo strany neštátnych aktérov, najmä teroristov.

2)3)4)EÚ na summite v Bruseli v decembri 2003 prijala „Stratégiu EÚ proti šíreniu zbraní hromadného ničenia“²⁾. V rámci Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky ňou EÚ reaguje na jednu z najnaliehavejších požiadaviek svetovej bezpečnosti a zároveň prispieva ku globálnemu boju proti terorizmu. Stratégia, okrem iného, identifikuje aj nutnosť posilnenia dohovoru, pričom sa sústreďuje na poprednú úlohu EÚ pri podpore implementácie záväzkov dohovoru na národnej úrovni.

Problematika implementácie záväzkov z Dohovoru o zákaze vývoja, výroby a hromadenia zásob bakteriologických (biologických) a toxínových zbraní a o ich zničení sa stala tiež otázkou naplnenia záväznej rezolúcie Bezpečnostnej Rady OSN č. 1540 (2004) o nešírení zbraní hromadného ničenia z 28. apríla 2004 ³⁾resp. jej následnej rezolúcie 1673 (2006)⁴⁾

Na základe týchto súvislostí vznikol návrh zákona, ktorý upravuje práva a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb v oblasti zákazu vývoja, výroby, hromadenia, prechovávania, používania biologických zbraní a ich zničenia. Jeho jadro predstavuje špecifikovanie vysoko rizikových biologických agensov a toxínov, ktoré môžu byť použité spôsobom porušujúcim dohovor, úprava zaobchádzania s nimi, stanovenie výkonu štátnej správy a ukladanie sankcií v oblasti zákazu bakteriologických (biologických) a toxínových zbraní.

Kľúčové slová: biologické zbrane – zákon o zákaze biologických zbraní

Návrh zákona bol vypracovaný na základe úlohy B.1 uznesenia vlády SR č. 1050/2004 zo dňa 10. novembra 2004 k návrhu na ustanovenie Ministerstva zdravotníctva SR ako Národného orgánu SR pre zákaz bakteriologických (biologických) a toxínových zbraní, ktorým bolo iniciované ďalšie rozvíjanie napĺňania cieľov zahraničnej politiky SR v oblasti zákazu biologických zbraní.

Táto iniciatíva vyšla z vývoja na medzinárodnej scéne, ktorý reflektuje uvedomenie si potreby výrazne dôslednejšie, v porovnaní s dovtedajšou všeobecne rozšírenou praxou, naplniť ustanovenie článku IV „Dohovoru o zákaze vývoja, výroby a hromadenia zásob bakteriologických (biologických) a toxínových zbraní a o ich zničení“.

Uvedený článok zaväzuje zmluvné štáty dohovoru „prijať v súlade so svojím ústavným postupom všetky nevyhnutné opatrenia na zákaz a zamedzenie vývoja, výroby a hromadenia, získavanie alebo prechovávanie agensov, toxínov, zbraní, zariadení a nosičov uvedených v článku I dohovoru, a to kdekoľvek na území takého štátu pod jeho jurisdikciou alebo pod jeho kontrolou“. Základným parametrom problematiky je relatívne ľahký prístup k látkam, z ktorých môžu byť vyrobené biologické zbrane, jednoduchý proces produkcie, skladovania a tým aj ukrytia pred odhalením vlastnenia takýchto látok. Aj preto sú dnes biologické zbrane považované za potenciálne nebezpečnejšie ako chemické a jadrové.

Predmetný dohovor nemá, na rozdiel od základných noriem medzinárodného práva týkajúcich sa jadrových a chemických zbraní, verifikačný mechanizmus. Viacročné rokovania zmluvných štátov dohovoru o jeho verifikačnom protokole smerovali k určeniu parametrov národných implementačných opatrení, čo by im bolo výrazne pomohlo pri ich vypracovaní a zavedení do ich legislatívneho rámca. Absencia konsenzu o potrebe a vhodnosti takéhoto nástroja a teda aj výsledku želaného drvivou väčšinou zmluvných štátov v tomto ohľade prinútila zmluvné štáty dohovoru konať vo vzťahu k jeho čl. IV individuálne.

Závery výročnej konferencie zmluvných štátov dohovoru z novembra 2003 preto obsahovali odporúčania vykonať revíziu existujúcej legislatívy v danej oblasti, novelizovať ju, resp. prijať nové úpravy v súlade s naplnením čl. IV dohovoru. Táto iniciatíva našla odraz i v „Stratégii EÚ proti šíreniu zbraní hromadného ničenia“ (ďalej iba „stratégia EÚ“), prijatej na summite EÚ v decembri 2003. Stratégia preto obsahuje konkrétny záväzok posilniť legislatívu EÚ a národné legislatívy členských krajín v oblasti kontroly nad patogénnymi mikroorganizmami a toxínmi. Vyzýva na zvýšenie spolupráce medzi inštitúciami verejného zdravotníctva a štruktúrami majúcimi vplyv na zabezpečenie nešírenia látok zneužiteľných na výrobu zbraní.

SR sa ako členský štát EÚ podieľa na aktivitách únie presadzujúcej zákaz biologických zbraní v celej šírke danej problematiky. Od nových členských krajín EÚ sa očakáva urýchlené dosiahnutie približne jednotných štandardov v rámci únie tak, aby EÚ mohla ako celok dôraznejšie presadzovať politiku nešírenia ZHN a stupňovať aktivity zamerané na implementáciu princípov stratégie EÚ.

Prijatie účinných národných implementačných opatrení v oblasti zákazu biologických zbraní sa stali tiež otázkou naplnenia rezolúcie Bezpečnostnej rady OSN (BR OSN) 1540 z 28. 4. 2004. Jej operatívny odsek č. 2 explicitne žiada o prijatie vnútroštátnych legislatívnych opatrení týkajúcich sa zákazu zbraní hromadného ničenia vo vzťahu k neštátnym subjektom a teroristickým účelom. Mimoriadne dôležitý je operatívny odsek 3 rezolúcie, ktorý načrtáva, aký by mal byť rozsah kontroly nad materiálmi súvisiacimi s možným zneužitím na výrobu ZHN. Operatívny odsek 4 vyzýva členské krajiny OSN informovať do šiestich mesiacov od prijatia rezolúcie o prijatých alebo plánovaných opatreniach zameraných na implementáciu rezolúcie. SR tak urobila v októbri 2004, kedy uviedla, že iniciovala prípravu národnej legislatívy v predmetnej oblasti pod záštitou Ministerstva zdravotníctva SR.

Platnosť tejto rezolúcie potvrdila a predĺžila rezolúcia BR OSN č. 1673 z 27. apríla 2006. SR má vo vzťahu k týmto rezolúciám osobitnú zodpovednosť, keď od začiatku r. 2006 predsedá Výboru BR OSN 1540 dohliadajúcemu nad implementáciou opatrení v nej obsiahnutých zo strany všetkých štátov sveta.

Otázka posilnenia zákazu biologických zbraní sa vzhľadom na jej komplexné bezpečnostné implikácie v ostatnom čase stala tiež predmetom výrazného záujmu Severoatlantickej aliancie a koalície boja proti terorizmu.

Vykonávanie dohovoru nie je možné chápať iba v úzkom zmysle zákazu biologických zbraní ako takých. Ide o oveľa širší komplex otázok spojených s kontrolou nad látkami a aktivitami, ktoré sú potenciálne využiteľné pre vývoj, výrobu a použitie takýchto zbraní. Efektívna implementácia musí byť založená nielen na systéme účinnej kontroly exportu tovarov dvojakého použitia, ale tiež na mechanizme poskytovania povolení pre prácu s nebezpečnými látkami v rámci SR.

Cieľom SR je dosiahnuť prostredníctvom predmetného zákona administratívny a právny stav zabezpečujúci komplexný a efektívny dozor nad relevantnými biologickými látkami tak, aby bola v čo najväčšej miere eliminovaná možnosť ich zneužitia na zakázané aktivity. Predmetná úloha si vyžadovala určenie gestora, resp. národný orgán koordinujúci aktivity zamerané na prijatie potrebných legislatívnych opatrení a ich vykonávanie v praxi. Ustanovenie národného orgánu pre plnenie týchto úloh je v súlade s trendom uplatňovaným v krajinách EÚ a ďalších zmluvných štátoch dohovoru. Ako najvhodnejšia inštitúcia, ktorá má mať gesciu nad problematikou zákazu biologických zbraní v SR, bolo identifikované ministerstvo zdravotníctva. Ide však o širokospektrálnu problematiku, ktorá si vyžaduje zainteresovanie viacerých rezortov, ktoré majú priamo či nepriamo dočinenia s biologickými látkami.

Slovenská republika v r. 1993 sukcedovala do Dohovoru o zákaze vývoja, výroby a hromadenia zásob bakteriologických (biologických) a toxínových zbraní a o ich zničení, ktorého bolo Československo pôvodným zmluvným štátom. Prevzala tak dedičstvo, podľa ktorého uplatňovanie dohovoru, resp. napĺňanie jeho čl. IV o národných implementačných opatreniach, bolo po nadobudnutí platnosti tejto medzinárodnej normy v roku 1975 chápané voľne bez potreby prijatia relevantnej legislatívy.

V počiatočnom období fungovania dohovoru prevládal podobný trend u väčšiny jeho zmluvných štátov. Neskôr zase vychádzali z predpokladu, že by malo dôjsť k vypracovaniu verifikačného protokolu k dohovoru, ktorý okrem iného stanoví povinnosť prijať príslušnú legislatívu explicitnejšie ako samotný dohovor, určí rámce takejto legislatívy, vrátane národného implementačného orgánu. Ako je uvedené vyššie, tento predpoklad sa dosiaľ nenaplnil a implementácia dohovoru sa pohla iným smerom. Najmä vyspelejšie štáty však začali už v čase prípravy verifikačného protokolu uplatňovať striktnejší prístup. Uvedomili si naliehavú potrebu prijatia takej legislatívy, ktorá by ustanovenia dohovoru transformovala v súlade s jeho čl. IV do konkrétnych podmienok narábania s biologickým materiálom v celej šírke záberu problematiky.

V dohľadnej dobe nemožno pre pokračujúcu absenciu konsenzu medzi zmluvnými štátmi dohovoru očakávať prijatie verifikačného protokolu k dohovoru. Trend po jeho 5. hodnotiacej konferencii (uskutočnenej v rokoch 2001 – 2002) je preto v znamení posilnenia dohovoru prostredníctvom naplnenia jeho článku IV o národných implementačných opatreniach. Členské štáty EÚ sa k takémuto kroku zaviazali priamo ako aj prijatím Stratégie proti šíreniu zbraní hromadného ničenia z decembra 2003. Problematika zákona je upravená aj v práve Európskej únie, a to v primárnom práve (najmä čl. 11 Zmluvy o EÚ) ⁵⁾

Doterajšia legislatíva Slovenskej republiky sa dotýkala zákazu biologických zbraní len okrajovo a to v zákone č. 179/998 Z.z. o obchodovaní s vojenským materiálom v znení neskorších predpisov. Tu chýba zakotvenie záležitostí, ktoré sú primárne civilného charakteru, ktoré sa vzťahujú na zákaz biologických zbraní v dôležitých normách o zaobchádzaní s biologickými látkami v kontexte ich možného zneužitia na vojenské účely, vrátane Trestného zákona (§ 232, 295, 298 a 299 týkajúce sa zbraní hromadného ničenia, resp. vysokorizikových látok).

Biologické agensy ako také sa v legislatíve Slovenskej republiky sa dosiaľ vyskytovali len v nariadení vlády č. 47/2002 Z.z⁶⁾. o ochrane zdravia pri práci s biologickými faktormi zo 16. januára 2002. Toto nariadenie upravuje podmienky pre prácu s biologickými faktormi, ktorými sú baktérie, vírusy, parazity, huby a toxíny.

Naproti tomu predmetný zákon upravuje práva a povinnosti fyzických osôb, podnikateľov patriacich do kategórie fyzických osôb a právnických osôb v oblasti zákazu vývoja, výroby, hromaden5)ia, prechovávania, používania biologických zbraní a ich zničenia. Jeho jadro predstavuje špecifikovanie vysoko rizikových biologických agensov a toxínov, ktoré môžu byť použité spôsobom porušujúcim dohovor.

Zákon upravuje zaobchádzanie s nimi, stanovuje výkon štátnej správy a ukladá sankcie v oblasti zákazu bakteriologických (biologických) a toxínových zbraní. Predstavuje istú paralelu k zákonu o zákaze chemických zbraní z r. 1998 a predovšetkým dotvára legislatívny systém SR regulujúci oblasť nešírenia a zákazu zbraní hromadného ničenia.

Zákon je rozdelený do siedmych článkov a obsahuje 25 paragrafov, obsahuje dve prílohy

V prílohe č.1 je zoznam vysoko rizikových agensov a toxínov, ktoré môžu byť použité ako biologické zbrane.

V prílohe č. 2 je zoznam vysoko rizikových biologických agensov a toxínov, ku ktorým úrad vydáva stanovisko.

Zákon vymedzuje základné pojmy, ktoré sa opakovane používajú v texte zákona a pre správnu interpretáciu je potrebné zakotviť tieto pojmy ako výkladové pojmy.

V tomto ustanovení sú presne formulované zákazy jednotlivých druhov zaobchádzania s biologickými zbraňami a so zariadeniami na ich výrobu.

Toto ustanovenie upravuje prípady nálezov materiálov a vecí, u ktorých sa dá predpokladať, že môžu byť biologickou zbraňou a ustanovuje povinnosti nálezcov.

Upravuje základné povinnosti pri zaobchádzaní s vysokorizikovými biologickými agensmi a toxínmi, povinnosti držiteľov povolenia alebo povolenia podľa osobitného predpisu, porušenie ktorých má za následok uloženie sankcie.

Zákon v tomto ustanovení zakotvuje základnú sústavu orgánov štátnej správy v oblasti dodržiavania zákazu biologických zbraní, a to Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky, Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky a Regionálny úrad verejného zdravotníctva so sídlom v Banskej Bystrici.

Zákon tu zakotvuje podmienky na vydanie povolenia na zaobchádzanie s vysoko rizikovými biologickými agensmi a toxínmi na strane právnickej osoby, fyzickej osoby - podnikateľa alebo fyzickej osoby, ktoré žiadajú o vydanie povolenia. Ide najmä o spôsobilosť na právne úkony, bezúhonnosť a odbornú spôsobilosť.

Zákon tu podrobnejšie vymedzuje náležitosti žiadosti o vydanie povolenia a rozhodnutia o vydaní povolenia Úradom verejného zdravotníctva Slovenskej republiky. Tu sú určené aj prípady, kedy povolenie nie je potrebné.

Zákon tu zakotvuje zmenu podmienok, zmenu, zrušenie a zánik povolenia na zaobchádzanie s vysoko rizikovými biologickými agensmi a toxínmi.

Zákon tu upravuje postup pri vydávaní stanovísk v prípadoch, keď povolenie na vývoz niektorých zo sledovaných vysoko rizikových biologických agensov a toxínov vydáva iný orgán ( v danom prípade MH SR) podľa osobitného predpisu.

Tu je zakotvená úprava podmienok pre vydanie záväzného stanoviska podľa § 140b Stavebného zákona úradom ako dotknutým orgánom štátnej správy pri stavbách a zariadeniach, ktoré budú slúžiť na jednotlivé druhy zaobchádzania s vysoko rizikových biologických agensov a toxínov.

Zákon tu zakotvuje povinnosť držiteľov povolenia viesť evidenciu o zaobchádzaní s vysoko rizikovými biologickými agensmi alebo toxínmi, náležitosti evidencie a tiež deklarácie, ktorú je držiteľ povolenia v ustanovených časových intervaloch povinný predkladať úradu.

Toto ustanovenie vymedzuje predmet dohľadu vykonávaný orgánom dohľadu, ktorým je regionálny úrad. Dohľad budú vykonávať inšpektori, ktorých vymenúva a odvoláva riaditeľ regionálneho úradu a poverenie k výkonu dohľadu im vydá riaditeľ úradu. Zákon tu ďalej zakotvuje rozsah oprávnení kontrolórov, procesný postup pri výkone dohľadu, aj nariaďovanie opatrení na nápravu. Opatrenia na nápravu, ak kontrolóri zistia v činnosti kontrolovanej osoby nedostatky, sú taxatívne vymenované v odseku 1 a v odseku 2 je zakotvené oprávnenie úradu v prípade nebezpečenstva z omeškania alebo pri vzniku nežiaducich skutočností dôležitých z hľadiska bezpečnosti.

V tomto paragrafe je vymedzená súčinnosť s ministerstvami a inými orgánmi štátnej správy pri výkone dohľadu, poskytovanie informácií alebo inej súčinnosti v iných mimoriadnych situáciách je presne vyšpecifikovaná v tomto ustanovení zákona.

V tomto ustanovení zákon presne vymedzuje jednotlivé skutkové podstaty správnych deliktov s určením dvoch druhov sankcií – prepadnutia majetku a pokuty, výšky pokuty za ten-ktorý delikt a tiež kritériá, na ktoré úrad prihliada pri určení výšky pokuty. Pokuty sú príjmom štátneho rozpočtu.

V jednotlivých odsekoch sú obsiahnuté spoločné a prechodné ustanovenia vo vzťahu k účinnosti tohto zákona.

Zákon dopĺňa zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších predpisov, konkrétne v § 126 ods. 1, upravujúci prípady, keď sa stavené konanie dotýka záujmov chránených osobitnými predpismi, v danom prípade zákona o zákaze biologických zbraní a toxínových zbraní a o ich zničení, rozhodne stavebný úrad alebo iný orgán len na základe záväzného stanoviska úradu ako dotknutého orgánu štátnej správy.

Zákon dopĺňa zákon č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní v znení neskorších predpisov, konkrétne ustanovenie § 3 ods. 2 o písmeno zu), v ktorom z podnikania podľa živnostenského zákona vylučuje používanie vysokorizikových biologických agensov a toxínov.

Zákon dopĺňa zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy (kompetenčný zákon) v znení neskorších predpisov, konkrétne ustanovenie § 19, ktoré upravuje pôsobnosť Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky ako ústredného orgánu štátnej správy, sa dopĺňa o písmeno g), ktoré znie: „g) kontrola zákazu biologických zbraní“.

Zákon dopĺňa Trestný zákon č. 300/2005 Z.z., konkrétne skutkovú podstatu trestného činu nedovoleného ozbrojovania a obchodovania so zbraňami podľa § 295 ods. 2 písm. b) o slová „alebo biologických zbraní.“, skutkovú podstatu trestného činu nedovolenej výroby a držania jadrových materiálov, rádioaktívnych látok a vysokorizikových chemických látok podľa § 298 ods. 1 a § 299 ods. 1 o slová „alebo vysoko rizikového biologického agensu a toxínu“, vrátane § 232 ods.3 písm. c).

Zákon o zákaze biologických zbraniach a o doplnení niektorých zákonov vstúpil do platnosti 1.6.2007.

Predloženie Zákona o zákaze biologických zbraniach a o doplnení niektorých zákonov je zavŕšením viacročného úsilia Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky a Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky o efektívnu implementáciu Dohovoru. To, že Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky ako ústredný orgán štátnej správy rozšírilo svoju pôsobnosť o kontrolu zákazu biologických zbraní je na jednej strane ocenením personálnych schopností pracovníkov rezortu, ale na strane druhej obrovským záväzkom voči Slovenskej republike, aby činnosť vyplývajúca z napĺňania zákona bola vykonávaná dôstojne a na zodpovedajúcej úrovni. Reálne činnosť súvisiacou s naplnením zákona budú vykonávať pracovníci Regionálneho úradu verejného zdravotníctva so sídlom v Banskej Bystrici kde sa už 15.10.2001 vytvorilo rozhodnutím ministra zdravotníctva Romana Kováča Informačné centrum pre bakteriologické, (biologické) a toxínové zbrane.

Žijeme v období, kedy je zdravotníctvo podrobované tvrdej kritike ekonomického charakteru. Na činnosť v oblasti zákazu biologických zbraní bude potrebné postupne tiež vyčleňovať prostriedky zo štátneho rozpočtu alebo zo štrukturálnych fondov EÚ, aby prijatie Zákona o biologických zbraniach bolo len prvým krokom na ceste za budovaním funkčnej ustanovizne, ktorá znesie prísne medzinárodné kritériá.

Zoznam vysoko rizikových biologických agensov a toxínov, ktoré môžu byť použité ako biologické zbrane

4. Peronospóra Peronospora hyoscyami f. tabacina (slovenský názov druhu neexistuje)

Zoznam vysoko rizikových biologických agensov a toxínov, ku ktorým úrad vydáva stanovisko

Literatúra:

1) DOHOVOR o zákaze vývoja, výrobe a hromadenia zásob bakteriologických (biologických) a toxínových zbraní a o ich zničení

²⁾EU Strategy against the Proliferation of Weapons of Mass Destruction,

³⁾ UN Security Council Resolution 1540 (2004) on non-proliferation of weapons of mass destruction

⁴⁾ UN Security Council Resolution 1673 (2006) on non-proliferation of weapons of mass destruction.

5) Treaty on European Union.

⁶⁾ NARIADENIE VLÁDY Slovenskej republiky zo 16. januára 2002 o ochrane zdravia pri práci s biologickými faktormi